۳۰۰ شورا در انتظار ادغام یا انحلال
به گزارش اقتصادنیوز به نقل از روزنامه ایران، وجود شوراها، کمیتهها، هیأتها و ستادهای متعدد که فرآیند تصمیم گیریهای اجرایی در کشور را دچار ابهام کرده بودند و درعین حال بار مالی هم برای بودجه داشتند، از انتقادهای کارشناسان و دولتپژوهان بود. هفته پیش معاون اول رئیسجمهور مصوبه شورای عالی اداری را ابلاغ کرد که مطابق آن بیش از 100 شورا، کمیته یا ستاد، منحل، ادغام یا ساماندهی شدند.
در پرسش و پاسخی مکتوب با علاءالدین رفیعزاده معاون رئیسجمهور و رئیس سازمان اداری استخدامی، دلایل تدوین این مصوبه، فرآیند اجرای آن و برنامههای آتی دولت برای تعیین تکلیف سایر ستادها و شوراها و کمیتهها را جویا شدیم. رفیعزاده اعلام کرد ساماندهی 300 شورای دیگر هم در دستورکار است.
*دلایل قانونی شکلگیری این شوراها در زمان خودشان چه بود؟ در قوانین، مثلاً برنامههای توسعه یا قانون اساسی پیشبینی شده بودند؟ یا در آییننامههای دولت ذکر شده بودند؟
همه نظامهای اداری دنیا، به منظور اتخاذ تصمیم و تمشیت امور در حوزههای مختلف سیاسی، اقتصادی و اجتماعی، از نهادهایی با الگوی «تصمیمگیری جمعی» در درون ساختار و تشکیلات خود بهره میبرند. در ایران نیز به سبب سنتهای مبتنی بر آیین اسلام و تصریح قرآن کریم در آیات «و امرهم شوری بینهم» و «شاورهم فی الامر»، نهادهای تصمیمگیری متعددی با عناوین مختلف (اعم از شورای عالی، شورا، کمیسیون، کمیته، هیأت، ستاد و کارگروه) در بدنه دولت، طبق قانون اساسی، قانونهای مصوب مجلس شورای اسلامی و مصوبههای هیأت وزیران، تشکیل شده است.
منطق شکلگیری این شوراها چه بود؟ انتظار میرفت یا اینطور فکر میشد که با وجود شوراها یا کمیتهها، بهتر درباره یک مسأله تصمیمگیری میشود؟ یا اینکه منطق شوراها، دخالت دادن ذینفعان یک موضوع در تصمیمگیریهای مرتبط با آن بود؟
در حالت معمول و بر اساس تقسیم کار انجام شده در قانون اساسی و سایر قوانین حاکم بر نظام اداره کشور، هر دستگاه اجرایی وظیفه اجرای بخشی از مأموریتهای دولت را برعهده دارد که بالاترین مقام آن دستگاه در قبال آن مسئول و پاسخگو است. از طرف دیگر همان مراجع قانونی، نظامهای شورایی را هم به عنوان بخشی از سیستم تصمیمگیری و تصمیمسازی کشور در نظر گرفتهاند.
این موضوع برای شرایطی است که همه عناصر تشکیل دهنده نظام تصمیم سازی، تصمیمگیری و اجرا به خوبی نقش خود را ایفا کنند. اما همان گونه که میدانیم، در بسیاری از موارد به دلایلی چون «عدم تعریف دقیق وظایف نهادهای تصمیم گیر»، «شفاف نبودن متولیان موضوعات در کشور»، «وجود نهادهای مشابه تصمیم گیری» یا «اخذ تصمیمات در سطوح نامناسب»، تصمیمات مناسبی اتخاذ نمیشود که این موضوع منجر به ایجاد مشکلاتی در نظام اداره کشور میشود.
برای جلوگیری از این نقصان، شکلگیری نهادهای شورایی و شوراها یکی از راهحلها بوده است؛ جایی که در آن همه ذی نفعان در تصمیمگیری مشارکت داده شدهاند و باتوجه به اینکه ساختار غالب این نهادها به گونهای است که معمولاً بالاترین مقامات اجرایی و تصمیمگیری کشور یا نمایندگان آنها در آن شرکت میکنند، از وجاهت بیشتری برخوردار بوده و قابلیت اجرایی بیشتری دارند و حداقل در کوتاه مدت، آثار مثبت بیشتری به همراه داشته است.
بعضی از شوراهایی که منحل شدند، در عمل سالها تعطیل بوده و ذیمدخل نبودند، یعنی نه تشکیل میشدند و نه تصمیمی میگرفتند. باوجود این، فرض کنیم این شوراها تشکیل میشد، اثر مدیریتی این شوراها چه بود؟ باعث تسریع در تصمیمگیری میشد یا اخلال در مدیریت؟
شوراهایی که در مصوبه ساماندهی نهادهای شورایی غیرفعال از سوی شورای عالی اداری منحل شدهاند، در زمان تشکیل مطابق با مقتضیات کشور ایجاد شدند. به عنوان نمونه «کمیسیون پشتیبانی از جبهههای جنگ تحمیلی» یا «ستاد مرکزی امداد و درمان جنگ.» قاعدتاً هر دو نهاد تصمیم گیر مذکور در زمان جنگ تحمیلی، عملکرد و کارایی مؤثر داشتهاند، لیکن بعد از گذشت سالها از ایجاد آنها و تغییر اقتضائات کشور و جامعه، نهادهای شورایی فوق، غیرفعال و متروک شدند و مصوبه یا قانونی مبنی بر انحلال آنها صادر نشد. لذا در قدم اول، موضوع انحلال آنها در دستور کار شورای عالی اداری قرار گرفت و به تصویب رسید.
با این شوراها، وضعیت نظام تصمیم و تدبیر در کشور چگونه بود؟ از اختیارات دولت یا وزارتخانهها کم میشد یا باعث بهبود فرآیند تصمیمگیری و اجرا میشد؟
این شوراها با هدف سرعت بخشیدن به توسعه اقتصادی سیاسی و اجتماعی و بهبود کارایی و ارتقای کارآمدی در کشور ایجاد شدهاند. در زمان تشکیل این نهادهای شورایی برخی از دستگاههای اجرایی وجود نداشتهاند و قطعاً این شورا به بهبود فرآیند تصمیمگیری کمک شایانی نمودهاند. با گذشت زمان و در راستای بند (7) ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری، بازنگری و اصلاح نظام تصمیمگیری شوراها و کمیتههای کشور، به نحوی که همراه با ارتقای کیفی و کوتاه کردن مراحل آن، مراجع و نهادهای تصمیم گیر موازی و غیرضرور حذف شوند، بیش از 300 شورا در نظام حکمرانی کشور شناسایی شدند که شوراگرایی بیرویه و تداخل وظایف و موازی کاری شوراها با یکدیگر، سبب ایجاد ساختارهای تصمیمگیری پیچیده و چندلایه در کشور، بوروکراسی طولانی، تداخل وظایف و ابهام در نقش و مسئولیتها شده است و این موضوع ضرورت اصلاح ساختار و تشکیلات برخی از شوراها در تشکیلات کلان دولت را الزامی میکند.
آیا برای همین شوراها که منحل شدند و بعضیها اصلاً برگزار هم نمیشدند، حقوق و مزایا هم پرداخت میشد؟ دبیرخانه و اعضا داشتند و حق جلسه یا مانند این دریافت میکردند؟ این شوراها چقدر بر بودجه هزینه داشتند؟
درست است که برخی شوراهای منحل شده به نوعی متروکه بودند و در عمل فعالیتی نداشتند، اما برخی از اینها همچنان دارای ساختار بوده و هیچ مستند قانونی مبنی بر انحلال آنها در قوانین کشور وجود نداشت. لذا شورای عالی اداری در راستای وظایف قانونی خود در قدم اول اقدامات لازم را برای حذف آنها انجام داد.
آیا در مقابل تصمیم دولت به انحلال این شوراها، مقاومتی هم بود؟ چطور با این مقاومت مواجه شدید؟
در دو مقطع زمانی یعنی سال 1381و سال 1386، دولتهای وقت مبادرت بـه اصلاح ساختار و تشکیلات معدودی از شوراها کرده بودند و برای همین از طریق شورای عالی اداری، ادغام دبیرخانه برخی از شوراها را تصویب کردند. اما اقدام شورای عالی اداری (در آن زمان) با این انتقاد مجلس شورای اسلامی مواجه شد که برخی از شوراهای اداری به موجب قانون مصوب مجلس تصویب شدهاند و مصوبه شورای عالی اداری نمیتواند مصوبه مجلس را اصلاح یا نقض کند.
اما با تصویب «قانون تعیین وضعیت شوراهای عالی» در 20 فروردین 1387، مصوبه شورای عالی اداری در راستای ساماندهی شوراهایی که با تصویب مجلس شورای اسلامی تأسیس شده بودند «کأن لم یکن» اعلام شد و بر اساس آن دولت موظف شد ظرف مدت سه ماه از تصویب قانون مذکور، پیشنهاد خود را در زمینه شوراهای اداری کشور به مجلس تقدیم کند.
با توجه به حساسیت موضوع در این مرحله، یعنی ساماندهی نهادهای شورایی فعال و احتمال مقاومت برخی دستگاههای اجرایی نسبت به این موضوع، براساس مطالعات و آسیبشناسی صورت گرفته، به منظور کاهش مقاومتها و فشارها، معیارهایی برای سازماندهی نهادهای شورایی پیشنهاد شد که ساماندهی نیز براساس همین معیارها انجام شد.
علاوه بر بیشتر از ۱۰۰ شورایی که منحل شد، هنوز شوراهای دیگری هم وجود دارند. برنامه دولت برای آنها چیست؟
بازنگری و اصلاح نظام تصمیمگیری شوراها و کمیتههای کشور، به نحوی که همراه با ارتقای کیفی و کوتاه کردن مراحل آن، مراجع و نهادهای تصمیم گیرنده موازی و غیرضرور حذف شوند، در حدود وظایف و مسئولیتهای شورای عالی اداری پیشبینی شده است. لذا ساماندهی نهادهای شورایی موضوع جدیدی برای سازمان اداری و استخدامی کشور نبوده است. اما بانک اطلاعاتی در زمینه تعداد و عناوین نهادهای شورایی تصمیمگیر به صورت منسجم در کشور وجود نداشت.
بنابراین سازمان اداری و استخدامی کشور، فهرست اولیه شورایهای مذکور را از منابع متعدد تهیه و مطابق با ماده یک مصوبه شورای عالی اداری در سال 1401، در اختیار همه دستگاههای اجرایی قرار داد و در ادامه مقرر شد تا هریک از دستگاهها، نهادهای شورایی مرتبط با حوزه خود را بررسی و پس از به روزآوری، پیشنهاد انحلال، ادغام یا ضرورت ادامه فعالیت آنها را به سازمان اداری و استخدامی کشور اعلام کنند.
با توجه به حذف و انحلال برخی شوراها در نظام اداری کشور براساس مصوبات شورای عالی اداری، کماکان برخی شوراها در دولت باقی میمانند که براساس بررسیهای صورت گرفته گام نهایی این سازمان، ساماندهی نهادهای شورایی کشور بر مبنای مدل مطلوب پیشنهادی سازمان اداری و استخدامی کشور است که در صورت تحقق، شوراهای فعال موجود (مصوب) ساماندهی خواهند شد.
شوراهای موجود آیا به بهبود و تسریع در تصمیمات منجر میشوند یا برعکس؟ چرا؟
قطعاً شوراهای موجود در تسریع تصمیمات تأثیر مؤثری دارند. در کنار آن، با مصوبه اخیر شورای عالی اداری، تغییرات و اصلاحات جدیدی مورد انتظار است.
دولت، دو کار را همزمان دنبال میکند؛ اصلاح ساختار اداری وزارتخانهها و سازمانهای خود دولت، به علاوه حذف شوراهای غیرضرور برای کشور. هدف نهایی چیست؟
علت اصلی ساماندهی شوراها، اصلاح نظام تصمیمگیری بوده است و نه (صرفاً) حذف (این شوراها). به دیگر سخن، مطابق با آسیبشناسی صورتگرفته، حل برخی چالشهای موجود مورد انتظار دولت است که به طور خلاصه به برخی از آنها اشاره میشود:
1-ریاست اکثریت شوراهای عالی بر عهده رئیسجمهوری یا معاون اول رئیسجمهور است که تعدد این شوراها، موجب عدم حضور مقامات عالی، تأثیر منفی بر امور فرابخشی و در نتیجه عدم برگزاری مستمر و منظم جلسات بوده است که در راستای ساماندهی مذکور، چالشهای مذکور به نحوی مدیریت شدند.
2-برخی شوراها تصمیماتی خارج از حیطه وظایف و مأموریتهای اصلی خود داشتهاند که این موضوع هزینههای اقتصادی غیرقابل توجیه بر بودجه کشور تحمیل کرده است که با ابلاغ مصوبه اخیر شورای عالی اداری، این موضوع ساماندهی خواهد شد.
با توجه به موارد ذکر شده، میتوان گفت دولت به دنبال چابکسازی، متناسبسازی و منطقی ساختن تشکیلات نظام اداری برای تحقق اهداف چشمانداز (بند 10 سیاستهای کلی نظام اداری) و صرفهجویی در هزینههای عمومی کشور، با تأکید بر تحول اساسی در ساختارها، منطقیسازی اندازه دولت و حذف دستگاههای موازی و غیرضرور و هزینههای زاید (بند 16 سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی) و اجرای دستورات و تأکیدات ریاست محترم جمهوری است.
چشمانداز یا وضعیت مورد انتظار نظام اداری دولت پس از این اصلاحات چیست؟ به عبارت دیگر، دولت با این اقدامات به سمت کدام نوع از نظام اداری و تصمیمگیری حرکت میکند؟
به طور کلی، نظام تصمیمگیری مطلوب، باید دارای ویژگیهایی چون حصول حداکثر منافع عمومی، عادلانه بودن، عدم ترجیح منافع شخصی بر منافع عمومی، منجر شدن به رفع مشکل یا ارائه خدمات مؤثر، عدم تضاد با سایر تصمیمات، شفافیت و عدم ابهام، اجراپذیری با تأمین بودجه و نیروی انسانی و حصول رضایت مخاطبین باشد.
علاوه بر اینها، خود فرآیند تصمیمگیری نیز باید دارای ویژگیهایی مانند اتخاذ تصمیمها در حداقل زمان و هزینه، مسألهیابی بهموقع، انجام (سیاستها) با اولویتبندی مناسب و مشارکت حداکثر ذینفعان در تصمیمسازی باشد. اما واقعیت این است که در بسیاری از تصمیمگیریها، بخش زیادی از این مؤلفههای مطلوب ذکر شده، برآورد نشده است که میتوان بخشی از علتها و ریشههای آن را در عواملی چون عدم تعریف دقیق وظایف نهادهای تصمیمگیر، شفاف نبودن متولیان موضوعات کشور، وجود نهادهای مشابه تصمیمگیری، اخذ تصمیمات در سطوح نامناسب و عدم انجام مطالعات کارشناسی کافی دانست.
شوراهایی که بر اساس مصوبه هفته قبل منحل میشوند
شورای تدوین کتب دینی مدارس
شورای سیاستگذاری بهداشت و درمان
کارگروه ملی زعفران
شورای هنرهای نمایشی
شورای عالی مرزها
کارگروه تأمین نیروی انسانی متخصص برای دستگاههای اجرایی
شورای گنجینه ملی آب ایران
همچنین مطابق ماده ۹ تصویبنامه شورای عالی اداری، محل استقرار دبیرخانه شورای عالی نوجوانان و جوانان در وزارت ورزش و جوانان و شورای عالی حملونقل در وزارت راه و شهرسازی تعیین شد.
شوراها یا ستادهایی که بر اساس مصوبه هفته قبل ادغام میشوند
«ستاد راهبری و مدیریت اقتصاد مقاومتی»، «ستاد رسیدگی و بررسی مسائل حاد اقتصادی» و «کمیسیون تخصیص ۱۰ درصد صادرات نفت برای کشورهای مستضعف» ذیل شورای اقتصاد قرار میگیرند.
«شورای عالی قطبهای علوم پزشکی» ذیل شورای گسترش دانشگاههای علوم پزشکی قرار میگیرد.
«کارگروه توسعه گردشگری» و «کمیته ملی طبیعتگردی و اکوتوریسم» ذیل شورای عالی گردشگری ساماندهی میشوند.
«شورای عالی پیشگیری از ایدز»، «شورای هماهنگی شهرها و روستاهای سالم»، «شورای هماهنگی مبارزه با بیماریهای قابل انتقال بین انسان و دام»، «کمیته نظارت بر سموم شیمیایی» و «کمیته تبصره ماده ۵ آییننامه جلوگیری از آلودگی آب» ذیل شورای عالی سلامت و امنیت غذایی ساماندهی میشوند.
«شورای ترانزیت»، «شورای عالی فنی زیربنایی و امور حملونقل» و «شورای ساماندهی مبادی ورودی و خروجی مجاز زمینی کشور» ذیل شورای عالی هماهنگی حملونقل قرار میگیرند.
«شورای عالی اکتشاف»، «کارگروه حفاری»، «کمیته صیانت و افزایش ضریب بازیافت نفت و گاز»، «کمیته نظارت بر میادین نفت و گاز مشترک» و «کمیسیون قراردادهای نفتی» در شورای مهندسی نفت ادغام میشوند.
«کارگروه ملی سازگاری با کمآبی» ذیل شورای عالی آب ساماندهی میشود.
«ستاد پیل سوختی» ذیل شورای عالی انرژی ساماندهی میشود.
«ستاد ملی سرشماری نفوس و مسکن ثبتی مبنا» ذیل شورای عالی آمار ساماندهی میشود.
«کمیسیون تعیین مبانی استراتژی توسعه کشور در طرح آمایش سرزمین» ذیل شورای عالی آمایش ساماندهی میشود.
«ستاد ملی مدیریت گرد و غبار»، «کارگروه غارشناسی»، «کارگروه تغییر آب و هوا»، «کارگروه ملی مدیریت پسماند»، «کارگروه ملی کاهش آلودگی هوای کلانشهرها» و «کارگروه مخاطرات زیستمحیطی» ذیل شورای عالی حفاظت محیطزیست ساماندهی میشوند.
«شورای توسعه فرهنگ قرآنی» ذیل شورای عالی قرآن ساماندهی میشود.
عنوان «کارگروه زیارت» به «شورای ملی زیارت» تغییر میکند.
